BLOG: Hoe top-down of bottom-up is Kopenhagen?

Kopenhagen is een jaloersmakende stad: aangenaam, ruim, uitnodigend en genereus voor bewoners en bezoekers. Fietsers en wandelaars zitten in de comfort zone, de openbare ruimte is van hoge kwaliteit en architectuur imponeert niet alleen, maar heeft en geeft op een humane schaal betekenis, ook waar hoogbouw domineert. Waar is de burger in dit verhaal? Hoe bottom-up is Kopenhagen?

Bottom up is geen eenvoudige vraag, ook voor de inwoners van Kopenhagen niet. Zelfs het Kopenhagense architectuurcentrum DAC zit er mee in zijn maag. Wat is hier aan de hand? Bottom up is Kopenhagen niet vreemd, zeker niet. De stad kent het avant la lettre bottom-upproject Christiania, waarover ik in mijn vorige blog al schreef. De wereldberoemde vrijstad uit 1970, die ruimte bood voor experimenten en diversiteit, voor bohémiens, muzikanten en artiesten.

Christiania werd aanvankelijk slechts gedoogd en geduld, maar inmiddels is deze ‘stad in de stad’ niet alleen geïncorporeerd en onschuldig gemaakt, maar ook een toeristische trekpleister en daarmee een economische factor van formaat. Je zou bijna vergeten dat Christiania indertijd tot stand kwam in reactie op het overheidsbeleid. Belangrijker, de impact van de tijdgeest die Christiania deed ontstaan, is wellicht groter dan de plek op zichzelf.

Stad voor mensen

Enige voorgeschiedenis werkt verhelderend. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw kreeg de moderniseringstraditie ook greep op de gemeentebestuurders van Kopenhagen. Zoals in veel steden wereldwijd beschouwde men de bestaande traditionele woonblokken en smalle straatjes als ongezond, unheimisch en daarmee rijp voor sanering. Het utopische ideaal van ‘straten in de lucht’ en ‘grote boulevards voor auto’s’ vatte post en het scheelde weinig of Vesterbrø, nu een ​​van de populaire wijken van Kopenhagen, was in de jaren zestig gesloopt om dit ideaal te realiseren. Ook was er het project ‘Søringen’, een snelweg met twaalf rijstroken, die dwars door de kern van Kopenhagen zou worden gelegd, daarbij de iconische Kopenhagense meren deels overkluizend.

De plannen haalden het niet. Dat was niet zozeer doordat bestuurders tot andere inzichten kwamen. Kopenhagen was na de Tweede Wereldoorlog eenvoudigweg straatarm. Jan Gehl, Kopenhagens stadsarchitect vóordat Tina Saaby dat werd, gerenommeerd stedenbouwkundige én peetvader van de leefbare stedenbeweging, maakte de megalomane planvorming in Kopenhagen destijds als jonge architect mee. Het gebouw van Gehl Architects, gevestigd in Vesterbrø, zou indertijd met het snelwegplan aan de sloophamer ten prooi zijn gevallen. Al in Gehls tijd waren veel collega’s in Kopenhagen bezig met ‘human city planning’, dat in opkomst was onder invloed van de burgerprotesten.

En toen al begon de discussie over de deugden van een ‘stad voor mensen’. Dat ging niet zonder slag of stoot. Protesten tegen de modernisering domineerden in die dagen het straatbeeld. Een milieugroep voer over de Kopenhagense meren om te laten zien hoe ver de snelweg zou komen te liggen. Bij een ander protest, gericht tegen plannen voor de bouw van een groot hotel, werden weerballonnen gehesen, om de hoogte te indiceren. In 1968 sloot de belangrijkste krant van Denemarken, Politiken, zich bij de protesten aan. Het wegenproject bleek hoe langer hoe meer onbetaalbaar.

Toen de wereldwijde oliecrisis van 1973 nog een duit in het zakje deed, werden de snelwegplannen voor eens en altijd geschrapt. Autoverkeer was door de crisis goeddeels weggevallen, dus waarom zou je wegen aanleggen? In plaats daarvan veroverden de wielercultuur en voetgangersbeweging terrein, en het accent kwam consequent te liggen op ‘walk- en bikeability’ van de stad. Burger vast onderdeel in stedenbouw

Vanaf die jaren zestig en zeventig knoopten de stadsbestuurders van Kopenhagen zich de belangen van burgers systematisch en structureel goed in de oren. Hoewel de gemeentelijke planvorming met horten en stoten en zeker niet altijd succesvol verliep, overleg met de bevolking werd vast onderdeel ervan. Zo vond de inrichting van het Havengebied plaats met incorporatie van lokale eisen. En tot en met vandaag zijn behoeften en eisen van de burgers direct verknoopt in city planning.

Overigens gaat niets voor niets en is wederkerigheid part of the deal. Stadsbestuur en politici stellen ook eisen aan inwoners: dat men participeert in gemeenschappen voor lokaal tuinieren of afvalbeheer, noem het top down gereguleerde bottom-upprojecten op microschaal, onder meer gericht op ‘achtertuinenbeleid’. Ook is er een loket dat fungeert als aanspreekpunt voor uiteenlopende burgerinitiatieven, vaak informele trajecten, waarbij in gezamenlijkheid gekeken wordt naar de haalbaarheid van het initiatief. Voormalig stadsarchitect Tina Saaby zag hier bij uitstek een rol, bij het leggen van verbindingen en het creëren van sociale interactie. Transparantie, kwaliteit van leven en leefbaarheid behoren zo tot belangrijke waarden van de Kopenhagense planning. Zowel administratief als politiek is er een continue focus op het creëren van een stad die toegankelijk is voor allen, een menselijke schaal hanteert en zorgt voor veilige en aantrekkelijke langzaamverkeersverbindingen. Kopenhagen gaat daar ver in en is overwegend consistent in dat beleid. Zo zijn diverse projecten, ook van internationale architecten, afgewezen omdat ze niks goeds aan de stad toevoegden. Dat vereist zeer betrokken bestuurders en professionals die consequent wegen en daarbij het grotere geheel, noem het de abstractie van stedelijke kwaliteit vanuit haar burgers, in ogenschouw heeft. En precies dat is wat in Kopenhagen al decennia is ingebakken.

De gemeentelijke focus verlegde zich midden van de jaren 2000 naar het creëren van burgervoordelen van grote publieke investeringen. Met de in 2015 uitgesproken ambitie om in 2025 CO2-neutraal te zijn, werd, in het zoeken van oplossingen voor vraagstukken als klimaatadaptatie en energietransitie, de burger wederom niet vergeten. Denk aan de aanleg van openbare ruimte die bescherming biedt tegen wateroverlast en tegelijkertijd geschikt is als recreatiegebied.

Realdania: goed werk uit een gesloten bolwerk

Een geheel ander fenomeen als het gaat om stedelijke ontwikkeling is Realdania. Een fascinerende Deense – dus niet alleen een Kopenhagense – particuliere organisatie, opgericht in 2000, die stedelijke projecten – architectuur, planning, erfgoed – ondersteunt. Waar vind je dat? In de lijst van rijkste particuliere, charitatieve stichtingen wereldwijd waarvan de bezittingen bekend zijn, staat Realdania op de 37e plaats met een vermogen van 2.9 biljoen Amerikaanse dollar. Aanleiding voor de oprichting was de verkoop van Realkredit Danmark aan Danske Bank, waarbij een bedrag van circa 2,7 miljard euro werd gereserveerd voor filantropische projecten. Realdania is zowel investeringsmaatschappij; aandeelhouder; dienstverlener en stimulator van de Deense bouwpraktijk, regelmatig mede in de rol van bouwer en eigenaar van vastgoed. Ook ontfermt de organisatie zich over erfgoed en geeft zij publicaties uit. Realdania is een vereniging, met leden, allen zijn eigenaren van onroerend goed in Denemarken.

De gesloten structuur van Realdania veroorzaakt in Denemarken kritiek, omdat een klein netwerk van mensen wikt en beschikt. En hoewel ook wel geklaagd wordt dat beleggingsactiviteiten de overhand hebben, ben ik onder de indruk van de goede dingen die ze doen: projecten met ambitie, die anders niet dan wel uiterst moeilijk realiseerbaar waren, want kostbaar. Kom daar in ons land maar eens om, waar men wars is van geheime financiële instellingen en waar het belang van ontwerp maar moeilijk op de radar is te krijgen. De site van Realdania vermeldt talloze projecten die met hun steun tot stand kwamen. Het bestuderen waard. Wil de ware bottom-upper nu opstaan?

Dan Nederland. In ons land kennen we een initieel juridische bescherming van de burger tegen de machtige overheid. De overheid greep vanaf begin 19e eeuw steeds meer en dieper in individuele levens én in de ruimte in. Ze nam vanuit het algemeen belang allerlei taken op zich met ruimtelijke impact, zoals de bouw van woningen en de aanleg van infrastructuur. Om burgers hiertegen te beschermen, bouwden we een systeem van ruimtelijke plannen zoals bestemmingsplannen enerzijds en van bezwaarschriften, later zienswijzen, als tools voor burgers en belangengroepen anderzijds.

Maar de machtige overheid tegenover de burger, het blijkt vaak een ongelijke strijd. Kennis en voorkennis, weging van het algemene belang tegenover het privébelang, vaak valt die voor de burger ongunstig uit. Daarbij kwam ook nog de – inmiddels afgeschafte – oneigenlijke praktijk van de ‘artikel 19-procedure’, dat het op papier uitstekend georganiseerde RO-beleid structureel uitholde. Gemeenten legden een ‘voorbereidingsbesluit’ ter inzage, daarmee de intentie uitsprekend dat een bestemmingsplan in voorbereiding. Dit voorbereidingsbesluit was basis om met artikel 19 alvast vrijstelling van het geldende bestemmingsplan te geven met het oog op de nieuw te realiseren bestemming. Het nieuwe bestemmingsplan volgde in veel gevallen nooit. Op die basis werden lange tijd hele delen van Nederland volgebouwd – plusminus 12.000 artikel-19’s op jaarbasis – wat het wantrouwen van burgers tegenover de overheid verder aanwakkerde.

Inmiddels heeft bottom-up de wind in de rug en schieten we door naar de andere kant. Eerst gaf de crisis in 2008 daartoe een stevige impuls. Investeerders vielen weg en in dat vacuüm zagen burgers kansen of namen het – soms noodgedwongen – over. Sinds kort biedt de Omgevingswet rechtstreekse mogelijkheden voor burgers. De overheid heeft de burgerparticipatie daarin een serieuze plek gegeven. Maar.. welke burger participeert? Hebben we nu echt de ware ‘inclusiviteit’ te pakken, inclusief ‘de zwijgende meerderheid’? Of zal ook nu weer blijken dat je met wetgeving geen ideale samenleving of leefbare steden kunt creëren? Ontwerpers, architecten en stedenbouwkundigen klagen inmiddels dat hun professionaliteit ondersneeuwt en hun functie beperkt is tot het ‘ophalen’ van wat er onder burgers leeft. Zelfs ‘beelden’ ter inspiratie van de burger zijn steeds vaker een no go zone, omdat hiermee de suggestie wordt gewekt dat alles al vastligt.

Geest uit de fles

Concluderend vraag ik me af of Kopenhagen de bottom-upbeweging zoals wij die kennen überhaupt nodig heeft. In Nederland is bottom-up vooral uit onvrede ontstaan (en door de individualisering en wellicht vanuit vergaande ‘assertivisering’ versterkt). Onvrede over het laat ingeschakeld worden in stedelijke processen en dan vooral vanuit inspraak; over de beperkte invloed die je als burger dan nog hebt, over het gevoel het zelf wel te kunnen; over de top-downpraktijk waarbij van ver ingevlogen professionals bepalen wat er in je straat gebeurt, met beelden waarin je je niet herkent. Het Nederlandse bottom-up is daarmee een ander bottom-up dan wat ik in Kopenhagen bespeur.

In Nederland is de geest uit de fles. Met de grote opgaven vanuit klimaatbestendigheid, maar ook vanuit de wens om de grote bouwopgave voor een belangrijk deel binnenstedelijk op te vangen, vraag je je af hoe het verder moet. Lokale bestuurders hebben zich vast-geregeld, zijn omringd met participatietrajecten, voelen zich omringd door de boze burger en lijken geen beslissing meer te durven nemen. Daarbij geeft de rijksoverheid nog steeds niet thuis als het gaat om de ruimtelijke ordening in ons land. En zo ontberen we iedere slagkracht of visie die juist zo nodig is om te komen tot een toekomstbestendig Nederland waar het ook nog aangenaam wonen en leven is.

Dat er te dealen valt met grote opgaven zonder de burger te vergeten bewijst Kopenhagen, een stad waar ik, als gezegd, met jaloezie naar kijk. De stad heeft van zijn verleden geleerd en vormt haar toekomst vanuit haar burgers. In Nederland zijn de stellingen door de diverse spelers betrokken en kijken we naar een arena waar ontwikkelaars, bouwers, architecten en burgers over elkaar heen buitelen. En zie de geest maar weer eens in de fles krijgen.

Bron: www.dearchitect.nl/stedenbouw/blog

Auteur: Johanna van der Werff 

Datum: 18 september 2019

Foto: © Rasmus Hjortshõj